Les législateurs jouent un rôle crucial dans le processus de reddition de comptes publique, mais ce n'est là qu'une de leurs nombreuses fonctions. Dans cet article, nous vous présentons les propos de Graham Steele, député à l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse, sur les exigences et les attentes imposées à nos législateurs. M. Steele nous propose ensuite une interprétation nouvelle et plus focalisée de ce rôle qui incombe au législateur.

M. Steele a été élu à l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse à l'élection partielle du 6 mars 2001, puis réélu en 2003. Il siège au Comité des comptes publics depuis 2002, et a occupé les fonctions de président de 2003 à 2005. Il exerce actuellement les fonctions de leader parlementaire adjoint du Nouveau parti démocratique.

Boursier de Rhodes, originaire de Winnipeg (Manitoba), M. Steele s'est installé à Halifax en 1986 pour fréquenter la Dalhousie Law School où il a obtenu son diplôme en 1989. Il a pratiqué le droit en N.-É., d'abord dans un cabinet privé puis, en 1993, comme avocat général à la Commission des accidents du travail.

Après avoir effectué d'autres études de droit, il a accepté un poste comme directeur de recherche au bureau du Nouveau parti démocratique de la N.-É. en 1998.

M. Steele siège au comité consultatif chargé du programme de recherche axé sur la publication de l'information en matière de performance, de la CCAF-FCVI.

REVOIR LE RÔLE DU LÉGISLATEUR : QUI SURVEILLE LES CHIENS DE GARDE ?

Les discussions sur le rôle que jouent les législateurs dans le processus de reddition de comptes se terminent souvent avec une déclaration du genre « Les législateurs devraient faire telle ou telle chose ». Puis, chacun rentre chez lui, mais rien n'a réellement changé.

Des énoncés comme « Les législateurs devraient faire telle ou telle chose » doivent être faits à l'ouverture d'une discussion, et non pas à la fin. Si les législateurs ne font pas ce qu'ils « devraient faire », on doit se demander pourquoi et décider des mesures à prendre pour corriger la situation.

Bref, à mon avis, nous, les législateurs, accomplirons ce qui « doit se faire » lorsque - et seulement lorsque - le comportement souhaité correspondra à nos motivations et aux ressources dont nous disposons. Si nos motivations et nos ressources ne sont pas prises en compte, tous les « on doit » du monde ne serviront à rien.

Les motivations

Aucun législateur ne peut accomplir ce qu'il souhaite s'il est défait ou encore s'il est réélu mais avec un nombre insuffisant de collègues. Être réélu, c'est important. C'est vraiment très important. La motivation première d'un politicien, c'est d'être réélu.

Le désir d'être réélu ne constitue pas un motif sinistre, bien qu'il soit souvent dépeint de la sorte. Nous vivons dans une démocratie. Être en démocratie signifie que les gens choisissent ceux qui feront leurs lois. Pour un législateur, se voir accorder ce soutien ou se le voir retirer constitue le test ultime. Chose certaine, les politiciens disposent de l'espace voulu pour « diriger » l'opinion publique, mais le politicien qui fait fi de cette opinion ou qui attend trop longtemps avant d'en tenir compte n'est pas un démocrate.

La plupart des législateurs s'entendront pour dire que le travail qu'ils effectueront au chapitre de la reddition de comptes (p. ex. siéger à un comité des comptes publics) n'aura aucune ou que très peu d'incidence sur leurs chances d'être réélus. En politique provinciale et fédérale, d'autres facteurs - particulièrement le chef et le parti - sont beaucoup plus importants que n'importe quel accomplissement du candidat local et infiniment plus important que tout ce que le député sortant aurait pu faire en matière de reddition de comptes.

En fait, si je me dévouais entièrement à mes propres chances d'être réélu, la meilleure chose que je pourrais faire serait d'utiliser mes cahiers de notes du CCP comme butoir de porte, de ne jamais assister à une autre réunion de ce comité et de consacrer tout ce temps que je viens de libérer à cogner aux portes de mon comté pour en cerner les enjeux locaux et y travailler assidûment.

Je ne nie pas qu'il soit possible de conjuguer le travail à accomplir au chapitre de la reddition de comptes et la réélection. Si un législateur devient un expert reconnu dans un domaine spécifique, et qu'il est en mesure de démontrer cette expertise dans le processus redditionnel de l'Assemblée et, qu'en ce faisant, il arrive à se démarquer, il pourrait alors y avoir un lien entre la reddition de comptes et la réélection. Selon mon expérience, ce lien est rare; il demande un travail acharné et c'est un chemin sur lequel peu de législateurs choisissent de s'aventurer.

Se peut-il que les législateurs soient motivés à effectuer du travail au chapitre de la reddition de comptes du gouvernement parce que cela paraît bien aux yeux du chef de leur parti ? Oui, mais seulement un peu.

Les chefs de parti n'accordent pas beaucoup de valeur au rôle que jouent les législateurs au chapitre de la reddition de comptes gouvernementale. Plutôt à l'image d'un directeur d'école qui ne remarque que les meilleurs et les pires élèves, les chefs de parti ont tendance à remarquer le travail qu'effectue un législateur au chapitre de la reddition de comptes seulement si une conséquence très positive en découle (si, sans qu'on s'y attende, une histoire attire l'attention des médias et fait couler beaucoup de d'encre) ou encore, une conséquence très négative (si le législateur fait une déclaration stupide qui fait la manchette aux nouvelles de 18 heures). Autrement, le travail réalisé au chapitre de la reddition de comptes du gouvernement n'apparaît pas sur l'écran radar des politiciens.

Les chefs de parti valorisent davantage d'autres types d'habiletés ou d'activités. Un chef de parti accorde plus d'importance aux membres du caucus qui ont une solide perception de la façon dont les électeurs d'un comté en particulier pensent ou se sentent; qui comprennent les enjeux politiques et peuvent exécuter leur travail en tenant compte de la dimension politique; qui peuvent recueillir des fonds pour le parti; ou enfin qui sont de bons communicateurs. Il est possible pour un législateur d'accomplir toutes ces fonctions sans jamais effectuer de travail au chapitre de la reddition de comptes du gouvernement.

Les ressources personnelles

Le temps

En plus de ne posséder que de peu de ressources pour s'acquitter de son rôle au chapitre de la reddition de comptes gouvernementale, le législateur type manque pratiquement toujours de temps.

La plupart des gens ne se rendent pas compte que je passe 90 p. cent de mon temps à régler des dossiers, c'est-à-dire à répondre aux nombreuses demandes de la part des électeurs qui sollicitent notre aide ou des conseils lorsqu'ils doivent transiger avec le gouvernement provincial. Mon adjoint et moi consacrons du temps à l'assistance sociale, au logement, aux indemnisations des accidentés du travail, à la location résidentielle, aux prêts étudiants et à une foule d'autres problèmes individuels, gros et petits, pour lesquels mon aide est sollicitée.

Les problèmes de la collectivité requièrent aussi une attention : aider à dénicher un nouveau local pour une importante banque alimentaire, négocier avec l'opposition pour construire un nouvel immeuble à logements qui sera en partie financé par les fonds fédéraux-provinciaux en matière de logement à prix abordable, demander au ministère provincial responsable de l'environnement de régler un grave problème d'inondation.

Pense-t-on vraiment qu'un législateur devrait refuser de répondre à de telles demandes et qu'il devrait plutôt se lancer dans la lecture de son cahier de notes des comptes publics ? Je reformule : peut-on sérieusement penser que les législateurs refuseront de répondre à ce type de demandes de la part de leurs concitoyens ? Pas vraiment.

Le temps que nous consacrons à nos engagements va bien au-delà du traitement des dossiers. Nombreux sont les groupes qui souhaiteraient que nous assistions à ceci, que nous appuyions cela, que nous parlions ici, que nous écoutions là, que nous lisions ce rapport, que nous commentions cette question. Et il ne faut surtout pas oublier que les législateurs ont des familles. Nous sommes des époux, des enfants, des parents et des grands-parents. Si nous ne représentons pas un comté dans la capitale, notre travail peut nous garder loin de la maison pour de longues périodes.

Trouver une solution adéquate

La première étape de tout changement consiste à se demander s'il est possible de changer de façon positive (a) les motivations des législateurs, et (b) leurs ressources.

Les motivations des législateurs ne changeront pas, et les occasions d'apporter des changements à leurs ressources personnelles en matière de reddition de comptes et au temps qu'ils accordent à cet aspect de leur travail sont très limitées. Concernant ce premier aspect du changement, l'avenue la plus prometteuse consiste donc à améliorer leurs ressources en effectifs.

À mon avis, la meilleure action que pourrait prendre le comité des comptes publics de la Nouvelle-Écosse pour améliorer son efficacité serait d'engager un conseiller en recherche/rédacteur à temps plein (le comité n'en possède aucun actuellement). Les CCP qui disposent de leur propre personnel sont les plus productifs et les plus efficaces. Ils étudient les questions plus en profondeur, peaufinent les recommandations, et vont de l'avant avec ces recommandations.

Cependant, le fait d'engager plus de personnel est une idée difficile à vendre. La plupart des gouvernements canadiens viennent de traverser une décennie ou plus marquée par la rationalisation des effectifs. De plus, n'oublions pas que, selon la norme, les CCP sont contrôlés par la majorité de députés qui détiennent le pouvoir, et ceux-ci ont ce qu'on pourrait appeler un intérêt direct à s'assurer que le CCP n'est pas trop efficace.

S'il est impossible d'engager plus d'effectifs, on peut toujours mettre l'accent sur la formation du personnel déjà en poste. Souvent, les membres du personnel finissent par être beaucoup plus avertis et expérimentés que les législateurs eux-mêmes. Si un vérificateur général, par exemple, souhaitait offrir une formation au comité des comptes publics, je lui recommanderais de commencer par former tous les conseillers en recherche affectés au CCP.

Le second aspect : réorienter nos attentes

Mon expérience à titre de législateur et à titre de membre d'un comité des comptes publics m'amène à conclure que la plupart du temps, la majorité des législateurs n'ont pas la motivation et les ressources nécessaires pour accomplir un travail significatif, exhaustif et de grande envergure au chapitre de la reddition de comptes du gouvernement.

Ce n'est pas un hasard si les vérificateurs généraux, et non les législateurs, sont devenus les « rock stars » de la reddition de comptes. Ils n'ont pas usurpé le rôle du législateur. C'est plutôt que tout le monde reconnaît que le vérificateur général est en meilleure position que les législateurs pour jouer efficacement le rôle de chien de garde.

Chose certaine, nos législateurs peuvent et doivent continuer à jouer leur rôle traditionnel qui consiste à « braquer les projecteurs » sur le gouvernement en appelant et interrogeant des témoins à propos d'enjeux et de programmes importants. L'interrogation publique des témoins par les législateurs élus, menée dans l'objectif d'obliger le gouvernement à rendre des comptes, constitue un important événement démocratique en lui-même, et encore plus important dans les cas relativement rares où les législateurs font bien leur travail.

Mais nous devons arrêter de prétendre que les législateurs constituent de bons chiens de gardes en ce qui concerne l'ensemble des dépenses du gouvernement. Si jamais cela a été le cas, ce ne l'est plus maintenant.

Cela dit, les législateurs peuvent toutefois surveiller efficacement d'autres processus redditionnels. Ils peuvent « surveiller les chiens de garde » - les questionner, les conseiller, les mettre au défi, et ils peuvent servir de forum public pour leur travail. Et à leur tour, les chiens de garde pourraient apprendre énormément en prenant au sérieux la capacité qu'ont les législateurs à exprimer clairement ce qui importe pour les gens qu'ils représentent.

Ce genre d'interaction entre législateurs et intervenants de systèmes redditionnels est fréquente entre les comités des comptes publics et les bureaux des vérificateurs généraux; toutefois, puisque ces interactions ne sont pas habituellement régies par une loi, elles demeurent informelles et varient aussi entre les administrations et selon les époques.

Le bureau du vérificateur général constitue peut-être le chien de garde le plus connu, mais il n'est pas le seul. La Loi sur l'accès à l'information se révèle un processus redditionnel d'une importance fondamentale.

L'un des principaux objectifs de la Loi sur l'accès à l'information consiste à obliger les gouvernements à rendre des comptes. Les législateurs sont bien placés pour débattre et prendre une décision sur des questions comme le genre de processus d'accès à l'information que nous voulons, pour déterminer si ce processus se déroule bel et bien selon le plan prévu, et sinon, pour décider des étapes à franchir afin de l'améliorer.

Il existe un troisième processus redditionnel, mais il est encore à ses débuts : les rapports sur la performance publiés par les différentes unités gouvernementales. La CCAF-FCVI est un chef de file en matière de recherche dans ce domaine au Canada, et je la félicite.

Les législateurs sont les principaux utilisateurs des rapports sur la performance et peuvent jouer un rôle de leader pour établir les normes canadiennes à ce chapitre. Une fois que ces normes seront établies - de la même façon que l'ICCA et le CCSP établissent les normes nationales quant aux principes comptables généralement reconnus (PCGR) - tous disposeront de meilleurs moyens pour prendre connaissance des accomplissements de leurs gouvernements.

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