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Le 26 février 2008
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TENDANCES LIÉES AUX DISPOSITIONS PRISES EN MATIÈRE DE REDDITION DE COMPTES À L'ÉGARD DES ORGANISMES D'ÉTAT
par Ken Stewart |
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On estime que la valeur de l'actif administré par les organismes d'État fédéraux et provinciaux au Canada s'élève à un tiers de un billion de dollars. Compte tenu de l'influence considérable que les organismes d'État exercent sur le bien-être économique et social des Canadiens, ces organismes méritent une attention particulière de la part des législateurs, du milieu universitaire, des médias et des organismes centraux du gouvernement. À mon avis, il est particulièrement important d'avoir en place des dispositions appropriées en matière de gouvernance et de reddition de comptes à l'égard des organismes d'État. Mais qu'entend-on au juste par « approprié » ? Les gouvernements créent des organismes d'État dans le but d'en tirer des avantages semblables à ceux offerts par une organisation plus autonome. Ce faisant, ils sont confrontés au défi de créer un environnement de responsabilisation dans lequel les objectifs visés se réalisent conformément à la politique gouvernementale, et dans lequel les risques sont atténués de façon efficace, sans réduire indûment l'autonomie des organismes. En 2006, la CCAF-FCVI a examiné les dispositions prises à l'échelle du gouvernement en matière de reddition de comptes à l'égard des organismes d'État et elle a obtenu des renseignements auprès des organismes centraux du gouvernement et des bureaux de vérificateurs législatifs. Elle publiera bientôt un rapport sur les dispositions prises dans chacune des Administrations au Canada. J'ai eu l'occasion de puiser dans ces renseignements pour faire quelques observations sur les tendances nationales liées aux dispositions prises en matière de reddition de comptes à l'égard des organismes d'État au Canada. 1re tendance : Description générale des dispositions prises en matière de reddition de comptes Plusieurs Administrations au Canada offrent maintenant un portrait-robot des dispositions prises en matière de reddition de comptes à l'égard de leurs organismes d'État.
2e tendance : Création, révision, transformation ou dissolution des organismes d'État Les Administrations sont relativement peu nombreuses à énoncer les étapes qu'elles franchissent pour créer un organisme d'État. Dans son Manuel, la Colombie-Britannique présente un plan relativement détaillé du processus adopté par le gouvernement pour établir de nouveaux organismes d'État. En Ontario, la Directive sur l'établissement et l'obligation de rendre compte des organismes du gouvernement de 2000, promulguée par le Conseil du Trésor et le Conseil de gestion du gouvernement, énonce clairement les étapes à suivre. Au fur et à mesure qu'évolue le programme d'action du gouvernement, il se peut que la raison d'être de certains organismes d'État soit réévaluée. De temps à autre, un gouvernement peut vouloir élargir ou limiter le mandat d'un organisme, ou passer en revue tous les organismes d'État, ou encore revoir un secteur particulier, comme les entreprises d'État. Deux provinces, soit l'Ontario et la Colombie-Britannique, décrivent ce processus de façon relativement détaillée. Dans la Directive du gouvernement de l'Ontario, on souligne la nécessité d'examiner périodiquement la raison d'être d'un organisme d'État et on fournit des notes d'orientation sur les questions pertinentes. Le Manuel de la Colombie-Britannique contient un chapitre sur la procédure d'examen des mandats. Selon le Manuel, cet examen comporte trois objectifs. De nouvelles orientations sont-elles nécessaires ? Devrait-on procéder à une restructuration ? L'indépendance à l'égard du gouvernement est-elle toujours nécessaire ? Un ministre responsable peut déclencher un mécanisme d'examen officiel des mandats en tenant compte de onze éléments « déclencheurs », dont les préoccupations financières, la participation aux activités à risque élevé ou les frictions entre un organisme et ses principaux actionnaires. La Colombie-Britannique possède une vaste expérience dans ce domaine - en 2002, le nouveau gouvernement s'est penché sur la pertinence continue des grandes entreprises d'État de la province. La Directive de l'Ontario et le Manuel de la Colombie-Britannique font tous deux mention de la transformation et de la dissolution des organismes. 3e tendance : Exigences relatives à l'obligation de rendre compte du conseil d'administration Au pays, la tendance est de suppléer aux attentes en matière de reddition de comptes et de gouvernance des conseils d'administration - normalement établies par la loi habilitante - par l'adoption d'un instrument de délégation des pouvoirs à l'échelle du gouvernement. Habituellement, ce genre d'instrument sert à établir l'obligation minimale de reddition de comptes des conseils d'administration de tous les organismes d'État, c'est-à-dire l'obligation de produire des rapports de base comme les rapports annuels, les budgets et les plans à long terme. La plupart des Administrations s'appuient sur des autorisations autres que les lois sur l'administration financière ou provinciale pour établir les attentes minimales à l'égard des conseils d'administration des organismes d'État. Au Canada, on compte cinq autres autorisations ou instruments de délégation des pouvoirs :
La Colombie-Britannique, l'Alberta et Terre-Neuve-et-Labrador se sont servies des lois sur la gouvernance, la reddition de comptes et/ou la transparence pour établir des attentes minimales en matière de reddition de comptes. La Colombie-Britannique utilise également les lignes directrices appuyées par le Premier Ministre ainsi que son Manuel. Outre les lois sur la gouvernance, la reddition de comptes et/ou la transparence, l'Alberta a choisi les recommandations approuvées par le Cabinet et découlant d'un examen complet du cadre de gouvernance des organismes d'État (le rapport Renner). Terre-Neuve-et-Labrador utilise un guide et les directives d'un organisme central pour définir plus précisément les attentes à l'égard de tous les conseils d'administration des organismes d'État. Enfin, la Directive de l'Ontario a reçu l'approbation du Cabinet. 4e tendance : Nomination des administrateurs La sélection des administrateurs pour siéger au conseil d'un organisme d'État constitue une décision critique en matière de gouvernance. Les différentes personnalités, aptitudes, compétences et expériences des personnes nommées influeront sur le fonctionnement de la chaîne de reddition de comptes au chapitre des finances et des politiques. La norme courante consiste à faire appel à la loi habilitante plutôt qu'à une instance gouvernementale pour établir le mécanisme de sélection des administrateurs qui siégeront aux conseils des organismes d'État. L'Ontario et la Colombie-Britannique constituent les deux exceptions. L'Ontario a créé le Secrétariat des nominations publiques et la Colombie-Britannique, le Board Resourcing and Development Office. Relevant du Bureau du Premier Ministre, ces deux bureaux nomment la plupart des administrateurs des organismes d'État. En 2005, la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick a recommandé que le gouvernement de cette province :
5e tendance : Orientation en matière de politique Dans un ministère ou un organisme traditionnel, le ministre du cabinet est responsable de la gouvernance de son ministère. Dans un organisme d'État, d'autres acteurs viennent s'ajouter - le président du conseil d'administration, le conseil d'administration et le chef de la direction. Les gouvernements doivent gouverner les organismes d'État de manière à ce que l'autonomie de ceux-ci soit respectée, et ils doivent veiller à ce que les activités de ces organismes correspondent à l'orientation adoptée par le gouvernement.
De façon générale, la lettre d'intention, la lettre d'attentes de l'actionnaire et le protocole d'entente ont pour objet :
Pour toutes les Administrations, la gouvernance des organismes d'État se traduit par des réunions informelles, de la correspondance et des appels téléphoniques entre les ministres responsables et les présidents des conseils d'administration ou les chefs de la direction. Ces communications visent, entre autres, à assurer une orientation en matière de politique (p. ex., objectifs financiers, niveaux de service escomptés, satisfaction de la clientèle). Certaines Administrations utilisent un manuel ou un guide pour établir une compréhension commune des rôles respectifs du Cabinet, du ministre responsable, du président du conseil d'administration et du chef de la direction. D'autres Administrations, comme la Saskatchewan, ont mis sur pied des structures uniques de gouvernance qui permettent de clarifier les rapports de responsabilisation dans les grandes entreprises d'État de la province. En Colombie-Britannique, le Cabinet est le propriétaire, le ministre responsable est le représentant désigné du propriétaire, et le conseil d'administration et le chef de la direction d'une entreprise d'État agissent comme administrateurs pour le compte du propriétaire. Le Secrétariat des organismes d'État agit comme analyste en placements. Le président (membre du gouvernement) et le vice-président (membre de l'opposition) du Comité permanent des sociétés d'État représentent les citoyens, et tiennent le gouvernement responsable de son administration. Le modèle de gouvernance de la Saskatchewan intègre les concepts de gouvernance déléguée, gouvernance ministérielle et responsabilité ministérielle pour les grandes entreprises d'État. À l'heure actuelle, la Société des investissements de l'État (SIE) de cette province représente une société de portefeuille pour onze sociétés d'État. Son conseil d'administration est un comité du Cabinet qui, d'une part, lui fournit des conseils relativement aux questions sectorielles et, d'autre part, est responsable d'établir et de maintenir un régime de gouvernance pour les grandes sociétés d'État qui, pour la plupart, sont des sociétés commerciales. Le modèle de gouvernance de la SIE existe depuis plus de cinquante ans. Il est particulièrement intéressant en raison de sa longévité, de l'ampleur de ses activités, et de l'approche adoptée pour atteindre un juste équilibre entre l'autonomie, l'harmonisation et les exigences en matière de responsabilité à l'égard du public pour la gestion des milliards de dollars que représentent les fonds publics. 6e tendance : Exigences relatives à la planification, à l'établissement des budgets et à la présentation de l'information Bon nombre d'Administrations fournissent aux organismes d'État une orientation quant au contenu, au choix du moment et aux procédures à suivre pour préparer, faire approuver et déposer leurs documents de planification, budgets et rapports. Certaines Administrations fournissent une orientation uniquement aux grandes entreprises d'État alors que d'autres le font pour tous les organismes d'État ou la majorité d'entre eux. Plusieurs options s'offrent aux Administrations pour fournir une orientation aux grandes entreprises d'État : établissement d'une division distincte du Conseil du Trésor ou du Conseil de gestion, modèle du conseil (Manitoba) ou modèle de la société de portefeuille (Saskatchewan). Le modèle du conseil agit comme organisme central pour les filiales des sociétés d'État. Le modèle de la société de portefeuille prévoit des fonctions de gouvernance et de coordination. Pour les Administrations qui fournissent une orientation à tous les organismes d'État ou à la majorité d'entre eux, voici certaines des approches utilisées : modèle traditionnel du Conseil du Trésor ou du Conseil de gestion; modèle du secrétariat (Colombie-Britannique) pour la plupart des organismes d'État; et recours au personnel administratif du ministre responsable. 7e tendance : Dispositions prises en matière de surveillance La surveillance des organismes d'État dépend largement de la participation de l'assemblée législative au processus d'approbation du Budget des dépenses d'un gouvernement. Cette revue de la « masse monétaire » est au cœur même du concept du gouvernement responsable. Un comité permanent sur la politique peut exercer une surveillance politique sur les organismes d'État lorsqu'il effectue un examen du portefeuille d'un ministre, y compris des organismes d'État qui relèvent de ce ministre. De plus, certains comités des comptes publics exercent une surveillance sur les organismes d'État. Au Canada, cinq assemblées législatives ont des comités chargés exclusivement des organismes d'État.
Certaines Administrations encouragent les ministres responsables à assister aux audiences et à répondre aux questions relatives aux politiques; et d'autres Administrations les en dissuadent. Le chef de la direction de l'organisme répond normalement à la majorité des questions provenant des législateurs. Dans certaines Administrations, le personnel de chacun des membres effectue la majorité des recherches préliminaires et suggère des questions aux membres du comité; ailleurs, c'est un commis ou un chercheur à temps partiel qui s'en charge. Certains comités ont tendance à porter toute leur attention sur les grandes entreprises d'État dans leur Administration. D'autres comités surveillent tous les types de grands organismes d'État, variant des régies régionales de la santé aux entreprises d'État. Le Comité permanent des organismes gouvernementaux de l'Ontario examine la majorité des nominations au sein d'organismes, de conseils et de commissions ainsi qu'à des postes d'administrateurs de sociétés dont la Couronne est un actionnaire majoritaire (à l'exclusion des renouvellements de mandat et des nominations supposant un mandat de un an ou moins). Les candidats pourraient être invités à se présenter devant le comité pour discuter de leurs compétences. Le comité présente son rapport à l'assemblée législative pour indiquer s'il est d'accord ou non avec les nominations proposées. La plupart des Administrations obligent les organismes d'État à présenter un rapport annuel au ministre responsable qui à son tour le soumet à l'assemblée législative. Le rapport est acheminé à un comité spécial ou permanent aux fins d'études. Le plus récent rapport annuel d'un organisme représente normalement le point de départ pour la période de questions durant l'audience devant le comité. Le Comité permanent sur les sociétés d'État de la Colombie-Britannique a élaboré une liste de questions qu'il utilise à chaque audience. Cette liste aide les témoins à se préparer et permet au Comité de se concentrer sur les points pertinents. Conclusion Au Canada, le système fédéral de gouvernement permet à chacune des Administrations d'expérimenter avec différentes méthodes pour accomplir son travail, pendant que d'autres peuvent évaluer ces expériences et les adapter à leurs propres besoins. Les gouvernements et les Assemblées législatives au Canada sont actuellement à expérimenter - comme ils le font depuis des années - avec des ententes en vue d'offrir un niveau de responsabilisation satisfaisant pour les organismes d'État. L'atteinte d'un « juste » équilibre est une tâche extrêmement complexe et difficile, et ce qui convient à une Administration, à un organisme ou à une époque pourrait ne pas convenir à d'autres. Néanmoins, nous avons beaucoup à apprendre sur la façon dont nos gouvernements et nos assemblées législatives s'acquittent de leurs responsabilités en établissant des dispositions efficaces en matière de reddition de comptes à l'égard des organismes d'État.
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