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Shawn Murphy Shawn Murphy est le député libéral de Charlottetown et le président du Comité des comptes publics de la Chambre des communes. Il a d'abord été élu à la Chambre des communes en 2000, puis réélu en 2004 et 2006. Il a siégé au Comité permanent des finances et au Comité permanent des pêches et des océans, et a agi comme secrétaire parlementaire auprès du ministre des Pêches et Océans.

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Sous-ministres, Conseil du Trésor et Parlement - tous ont un rôle à jouer

Les opinions et les points de vue exprimés ici sont strictement les miens et ne peuvent être associés à aucun comité, parti, organisation ou autre personne. De même, toute erreur de fait ou autres erreurs sont les miennes uniquement.

Je siège au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes depuis six ans, et en assure la présidence depuis 2006. Ce comité a pour objet d'améliorer l'efficience, la transparence et l'efficacité des opérations gouvernementales.

Les parlementaires et la responsabilisation

Selon notre système de responsabilisation, le Cabinet assure collectivement l'administration de l'État et est comptable devant le Parlement. Quant aux ministres, ils sont tenus de rendre des comptes au Parlement sur l'administration de leurs ministères respectifs. Et le Parlement, lui, a une obligation de reddition de comptes envers la population.

Maintenant, je tiens à souligner que le Parlement en général, et les députés en particulier, font un travail nettement insuffisant au chapitre de l'acquittement de leur obligation de reddition de comptes.

Le travail des députés porte essentiellement sur quatre secteurs d'activité :

• Le travail de comté - c'est-à-dire les échanges quotidiens avec les électeurs - qui occupe beaucoup de temps, et constitue bien sûr un aspect agréable du processus.
• La plupart des députés participent à certains des dossiers portant sur les politiques gouvernementales. Si vous venez du milieu agricole, on sollicitera votre participation aux dossiers sur les politiques concernant l'agriculture, et il en va de même pour les autres secteurs, comme les pêches et l'immigration. Certains députés s'engagent activement dans le processus lié aux politiques gouvernementales.
• Les membres de l'opposition sont avides de scandales et consacrent beaucoup de temps à les dénicher. Et les membres du gouvernement, eux, doivent veiller à garder la faveur de leurs électeurs.
• Enfin, les députés ont un rôle à jouer au chapitre de veiller à ce que le gouvernement s'acquitte de son obligation de reddition de comptes.

Toute la question de la reddition de comptes est généralement mise en attente, et elle ne correspond tout simplement pas aux motivations des députés ni aux ressources disponibles. Quant à moi, j'ai personnellement cultivé un intérêt dans ce domaine, mais je peux compter sur mes dix doigts ou presque les députés à Ottawa qui s'intéressent à cet enjeu et qui possèdent les connaissances nécessaires pour s'attaquer activement aux questions qui y sont liées.

Encore une fois, cette situation est regrettable, bien qu'attribuable à plus d'un facteur - comme la taille relativement petite du Parlement, et la durée moyenne d'une législature (considérée très courte comparativement à celle en vigueur dans le système britannique, par exemple).

Les sous-ministres jouent un rôle clé

Tournons maintenant notre attention sur la fonction publique, le domaine sur lequel porte essentiellement les travaux du comité des comptes publics. Les sous-ministres doivent rendre des comptes à leurs ministres sur l'administration de leurs ministères. Ils sont aussi comptables devant le premier ministre, qui est en fait leur patron, ainsi que devant le Bureau du Conseil privé. De plus, certains de leurs pouvoirs leur sont délégués par le Secrétariat du Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique du Canada.

Une des dispositions fondamentales de la nouvelle Loi fédérale sur la responsabilité, que j'appuie entièrement, stipule que les sous-ministres à titre d'administrateurs des comptes sont tenus responsables de l'administration de leurs ministères devant le Parlement. Ils sont comptables de toute action entreprise conformément aux politiques et procédures du gouvernement, de toute mesure prise en matière de contrôle interne, et de toute approbation finale requise en vue de la préparation des comptes publics du Canada.

À certains égards, cette loi correspond à la U.S. Sarbanes-Oxley Act. Les sous-ministres sont responsables de l'administration financière de leurs ministères, toutes les transactions sont présentées dans les états financiers, et ces états financiers reflètent avec précision les opérations effectuées au ministère.

Le rôle d'administrateur général représente une tâche extrêmement difficile à remplir dans le système fédéral. Les sous-ministres doivent répondre aux ONG et aux organes de surveillance tels que le Bureau du vérificateur général; des consultations approfondies sont menées auprès des parties prenantes, des médias, du Parlement et de consultants externes. Un grand nombre des questions traitées ne relèvent pas d'une seule entité ou ministère; il s'agit dans plusieurs cas de questions horizontales, dirigées par le Bureau du premier ministre ou du Bureau du Conseil privé. À titre d'exemple, le travail de la Commission Gomery a porté sur jusqu'à 20 ministères ici à Ottawa.

Comme l'a mentionné Donald Savoie, l'ancien système ministériel en vigueur dans cette ville pendant une cinquantaine d'années est aujourd'hui dépassé et nous laisse devant un énorme gâchis conceptuel. Je suis d'avis que le pendule doit revenir vers les sous-ministres qui sont un peu plus aptes à gérer leurs ministères respectifs.

Le juge Gomery a fait trois recommandations pour régler cette question particulière. Premièrement, il recommande que les sous-ministres deviennent des administrateurs des comptes. Deuxièmement, il recommande que la durée du mandat des sous-ministres à Ottawa soit augmentée substantiellement. Finalement, il recommande que les sous-ministres soient choisis par un organe indépendant.

Étant donné que c'est le premier ministre qui est responsable de l'administration du gouvernement, on ne pouvait accepter la dernière recommandation. Le premier ministre doit demeurer responsable du choix final quant à l'affectation d'un sous-ministre. Cependant, à mon avis, cette question ne constitue pas un problème majeur à Ottawa, ni actuellement ni depuis 10 ans. Quoique j'appuie sans réserve les deux premières recommandations du juge Gomery, je tiens à souligner que ces mêmes recommandations ont déjà été formulées par le Comité fédéral des comptes publics, mais elles n'ont jamais été mises en œuvre.

Concernant le rôle d'administrateur des comptes, je souhaite et je pense qu'il y aura un virage culturel à Ottawa, soit un virage qui se traduira par une attention accrue accordée à la gestion et à la reddition de comptes dans les ministères. Cependant, ce virage ne pourra se produire sans que le gouvernement adopte la seconde recommandation de la Commission Gomery, une recommandation que nous avons formulée à trois voire quatre reprises - que la durée du mandat des sous-ministres soit augmentée.

À titre d'exemple, citons le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Je pense qu'on est tous d'accord à Ottawa pour dire que ce ministère est difficile à administrer. Les personnes qui y travaillent doivent composer avec des questions intergouvernementales, différentes parties prenantes et des questions liées aux droits. Les demandes sont énormes, et ce vaste ministère gère un budget de sept milliards de dollars. Depuis 1979, les sous-ministres en poste se sont succédé à un rythme effarant. La situation s'est encore détériorée au cours des 6 dernières années - un nombre croissant de sous-ministres et des mandats toujours plus courts. Il faudrait beaucoup de temps pour arriver à bien saisir la situation - savoir comment effectuer les changements qui s'imposent, comment modifier la gestion du ministère.

Avec un tel roulement de personnel, le gouvernement ne peut pas assurer l'administration efficace de ce ministère. Imperial Oil, CIBC ou BNS n'y arrivent pas, donc je ne peux pas concevoir comment un ministère aussi vaste et complexe que les Affaires indiennes et du Nord Canada peut réussir à bien fonctionner avec ces changements constants à son équipe de direction.

Voilà, selon moi, quelques-unes des questions émergeantes. Au Comité des comptes publics, nous avons formulé ces recommandations, mais le gouvernement précédent et le gouvernement actuel ont répondu qu'ils ont besoin de souplesse, et que tout compte fait, il ne s'agit pas là de questions d'intérêt public. Cette réponse me déçoit, mais j'espère encore que le gros bon sens prévaudra.

Les responsabilités de surveillance du Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Comité des comptes publics mène actuellement une étude sur le rôle et les responsabilités du Secrétariat du Conseil du Trésor. Pour nous assister dans cette tâche, nous avons retenu les services de Ned Franks, professeur à l'Université Queen's. Nous sommes d'avis que le Secrétariat représente l'autorité qui doit donner le ton et instaurer une culture, et que c'est lui qui doit s'assurer que tous les ministères possèdent les ressources humaines et autres ressources requises pour que les procédures appropriées soient mises en œuvre. Le Secrétariat doit veiller à ce que chaque ministère possède les valeurs organisationnelles nécessaires et que chaque fonctionnaire agisse en respectant un code d'éthique personnel. Et plus important encore, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit exercer la surveillance nécessaire pour que le système fonctionne, et ce, du point de vue de la direction.

Présentement, ce n'est pas ce qui se passe, spécialement en matière de surveillance. Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit renforcer son rôle de surveillance, bien que je sois très conscient que les opérations du gouvernement du Canada représentent un budget de 210 milliards de dollars et qu'il est impossible pour le SCT de scruter chaque transaction. D'une perspective plus large, le Secrétariat a le devoir d'exercer une surveillance, d'instaurer une culture de vérification interne et d'assurer la présentation d'informations valables. Ce que nous n'avons nullement besoin, ce sont de nouvelles règles et encore moins, de nouveaux organes de surveillance.

Renforcer le rôle de reddition de comptes du Parlement

Comme je l'ai indiqué précédemment, la performance du Parlement en matière de reddition de comptes est désastreuse. Le processus de reddition de comptes, appelé l'étude des crédits, comporte plusieurs opérations. Il y a d'abord le Budget, suivi du Budget des dépenses, puis les rapports annuels sur les plans et les priorités du ministère, les rapports annuels sur le rendement ministériel, les Budgets supplémentaires des dépenses, et ensuite, les Comptes publics et les différents rapports du Vérificateur général du Canada.

La plupart des députés n'accordent qu'une attention superficielle à ces opérations. Quiconque a témoigné devant un comité parlementaire lorsqu'on a discuté du Budget des dépenses sait que généralement l'attention est détournée vers des questions politiques, à savoir, par exemple, pourquoi un quai n'a pas été construit dans telle région. Le processus est généralement défectueux et encore une fois, j'estime que le problème réside dans le fait que ce processus ne correspond pas aux motivations ou aux ressources de la plupart des députés.

Il apparaît clairement que le Parlement a besoin de ressources additionnelles, particulièrement pour améliorer ses compétences en matière de reddition de comptes. À ma connaissance, le Bureau du Conseil privé et le Bureau du premier ministre emploient environ 1 300 personnes affectées au traitement de politiques et de questions de cette nature. Le Parlement et la Bibliothèque du Parlement en comptent 82. Le déséquilibre général du système est évident.

Des ressources additionnelles ne constituent pas la solution unique. Même si toutes les ressources nécessaires sont disponibles, le processus ne peut être productif sans la motivation des députés.

Améliorer les rapports publics de performance

Concernant les rapports de performance, je suis d'avis qu'ils doivent être simplifiés, et les postulats employés doivent être appuyés par des données. Les utilisateurs des rapports comprendraient mieux les opérations gouvernementales si les états financiers étaient préparés selon la méthode de la comptabilité d'exercice. De plus, on devrait mieux cerner les risques dans les rapports ministériels. Nous ne vivons pas dans un environnement sans risque; les risques devraient être répertoriés clairement et le ministère devrait analyser le rapport entre les risques et les défis.

La cohérence est importante. En 2002, le Bureau du vérificateur général a établi les composantes d'un bon rapport de performance. Récemment, dans un chapitre du rapport du vérificateur général, on affirmait que la plupart des ministères n'appliquent pas les recommandations formulées par son bureau.

Pour revenir à la question du risque, permettez-moi de rappeler qu'un sous-ministre ne peut être tenu responsable de chacune des erreurs qui se produit dans son ministère. L'obligation de rendre compte devrait dépendre de deux aspects :

1. la personne est au courant qu'un problème existe, et
2. elle prend les mesures qui s'imposent pour le corriger.

La direction devrait être tenue responsable de cerner les risques auxquels l'entité s'expose, et d'établir les stratégies appropriées en matière de gestion des risques. Et dans les rapports de performance, on doit accorder plus d'attention à cette question.

Composer avec les contrevenants

Le Comité des comptes publics est continuellement confronté à la question des sanctions. Il est important de souligner que 99,999 % des fonctionnaires accomplissent leur travail avec honnêteté, compétence, diligence et avec une grande intégrité. Cependant, quand des irrégularités se présentent, ce qui doit arriver, le manque de cohérence en ce qui concerne les sanctions devient un problème. Durant mes six années d'exercice au Comité des comptes publics, à travers toutes les questions traitées, je n'ai jamais rencontré une situation où des sanctions ont été imposées, ou même été informé d'une telle situation.

Je crois qu'il incombe au Conseil du Trésor de fixer les conséquences de la non-observance de la Loi sur la gestion des finances publiques - il est question ici de non-observance intentionnelle. Les sanctions doivent être cohérentes et connues. Je crois que la population n'attend rien de moins.

Lorsqu'on entend parler du Comité des comptes publics, c'est malheureusement pour souligner des problèmes et non pas pour mentionner le travail formidable qu'il accomplit même s'il y a des problèmes. Le système fonctionne, il est reconnu mondialement pour sa transparence et sa compétence dans la réalisation des programmes.

Lorsque des problèmes surviennent, ils sont habituellement issus de l'une ou l'autre des quatre situations suivantes :

• Premièrement, les intérêts bureaucratiques et politiques sont trop étroitement alignés. Le Canada possède une fonction publique compétente, impartiale et indépendante. Quand un de ces éléments fait défaut, des problèmes s'ensuivent immanquablement.
  
  
• Deuxièmement, les politiciens ou, encore pire, le personnel de ceux-ci exercent une influence sur la prise de décision au niveau de la direction des ministères. Il en résulte un manque d'impartialité au sein de la fonction publique.
  
  
• Troisièmement, il y a un manque de capacité ou de compétence - situation qui se produit lorsqu'un sous-ministre incompétent est en poste, un ministère ne possède pas les capacités nécessaires. Dès lors, les choses ne peuvent que se détériorer. À Ottawa, cette situation a plus tendance à se produire dans de petits organismes, où de sérieux problèmes ont déjà été constatés.
  
  
• Enfin, une culture de non-observance des règles s'installe, et ce, en raison d'une carence sur le plan des valeurs organisationnelles et d'une situation où les gens n'agissent pas en fonction d'un code de responsabilité ou d'éthique.

J'ai vécu le scandale des commandites et c'est un exemple typique. Cette tempête qui aurait pu être évitée s'est formée essentiellement à partir de quatre composantes.

Premièrement, nous avons une situation où une influence politique a été exercée sur la création d'un programme. Les bureaux du premier ministre et du ministre des Travaux publics ont établi un programme pour répondre à leurs besoins particuliers. La mise en place du programme n'a pas suivi les voies traditionnelles de reddition de comptes - la procédure habituelle liée à l'acquittement de l'obligation de rendre compte n'a pas été appliquée.

Deuxièmement, la personne responsable du programme relevait directement du ministre. Cette façon de faire cause en soi beaucoup de problèmes.

Troisièmement, la direction du ministère n'a pas rempli son rôle. Il est question ici du sous-ministre qui a répondu qu'il n'était pas présent dans la pièce alors que son travail consistait justement à être présent. Il lui aurait suffit d'écrire une note à l'attention du services des comptes et à son supérieur pour signaler ses préoccupations et la nécessité d'examiner ce programme en profondeur.

Quatrièmement, les intérêts bureaucratiques étaient alignés avec les intérêts politiques. Encore une fois, très peu de gens étaient impliqués. Ils se sont alignés avec les intérêts politiques du jour, et n'ont pas cru nécessaire de suivre les règles, les directives et les procédures habituelles.

À deux reprises, le problème a échappé aux vérificateurs internes du ministère. Même lorsque ces derniers l'ont repéré, ils ont omis de faire le suivi de leurs recommandations. En conséquence, la population a pu être dupée assez longtemps.

Les mécanismes de contrevérification

Un récent rapport du vérificateur général met en relief certains problèmes survenus au Bureau de l'enquêteur correctionnel. Cette situation s'explique par le fait que le haut responsable n'avait manifestement pas compris son rôle. En poste durant 14 ans, il a apparemment encaissé la totalité de ses congés annuels, bien qu'il ait passé ses étés à sa maison de campagne. C'est de toute évidence un cas de manquement à l'éthique.

Sans m'attarder davantage sur ce cas particulier, je pose tout de même quelques questions : Où étaient les mécanismes de contrevérification du système ? Où était le Conseil du Trésor ? Où était le service de vérification interne ? En 14 ans, aucune vérification interne n'aurait été effectuée dans cet organisme ?

Il incombait au sous-ministre d'établir des procédures et des objectifs suffisants pour prévenir cette situation.

Où était le directeur exécutif ou le directeur financier ? Puisque quelqu'un a signé tous ces chèques, une carence de valeurs organisationnelles semble en cause. Si le ministère avait enregistré un excédent organisationnel à la fin de chaque année, cet excédent aurait été réparti parmi les employés de ce très petit ministère et comptabilisé comme s'il s'agissait de temps supplémentaire. Le comptable aurait donc eu à revoir et à ajuster les montants - une carence sur le plan des valeurs organisationnelles est évidente.

Encore une fois, je précise que ces points de vue et opinions sont personnels et ne sont associés à aucun parti, instance ou organisation. Je rappelle que 99,9999 % du travail est effectué correctement. Nous, les parlementaires et les fonctionnaires, avons comme objectif de servir la population canadienne au meilleur de notre connaissance. Nous devons tous travailler ensemble pour améliorer le rendement et l'efficacité des opérations du gouvernement du Canada.

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